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分散采購

作者:劉浩/整理 發布于:2016-04-29 15:25:23 來源:政府采購信息報/網
  含義
 
  2015年3月1日實施的《政府采購法實施條例》第四條對分散采購有了明確的定義:所稱分散采購,是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為。
 
  釋義
 
  2003年1月1日實施的《政府采購法》第七條中對“分散采購”有了大致的范圍定義:政府采購實行集中采購和分散采購相結合。
 
  集中采購和分散采購都是政府采購,只是組織實施的主體不同。集中采購和分散采購的范圍則與《政府采購法》對政府采購范圍的定義密切相關。政府采購項目分為兩類,即集中采購目錄以內的項目和采購限額標準以上的項目。集中采購目錄以內的項目,都屬于集中采購;而集中采購目錄以外、采購限額標準以上的項目,則屬于分散采購。
 
  注意
 
  分散采購也是政府采購,同樣需要遵循政府采購法律制度規定。
 
  與集中采購的對比
 
  與集中采購相比,分散采購的有利之處在于增強了采購人的自主權,能夠滿足采購人對及時性和多樣性的需求;
 
  不利之處是失去了規模效益,加大了采購成本,不便于落實政府采購政策和監督管理等。
 
  因此,要合理確定集中采購與分散采購的范圍,政府采購的監督管理部門對集中采購和分散采購都要依法實施監督管理,充分發揮二者各自的優點。
 
  觀點
 
  部門集中采購可否委托分散采購
 
  江省東陽市公共資源交易中心 陳柏青
 
  政府采購法已實施將近15個年頭,但很多地方在對待部門集中采購問題上還存在著一些錯誤看法,有的認為:納入部門集中采購目錄的貨物或服務在本部門和本系統沒有能力采購的情況下可以委托社會中介代理機構采購,筆者這種看法是錯誤的,主要依據如下:
 
  《政府采購實施條例》第四條規定:政府采購法所稱集中采購,是指采購人將列入集中采購目錄的項目委托集中采購機構代理采購或者進行部門集中采購的行為;所稱分散采購,是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為。從以上描述中可以看出,分散采購并不包含部門集中采購。
 
  《政府采購法》第十八條規定:采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目,必須委托集中采購機構代理采購;采購未納入集中采購目錄的政府采購項目,可以自行采購,也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購。部門集中采購屬于集中采購一種,必須集中采購機構(包括部門集中采購機構)采購。本條第二款規定:屬于本部門、本系統有特殊要求的項目,應當實行部門集中采購。部門集中采購是指主管部門統一組織實施納入部門集中采購目錄以內的貨物、工程、服務的采購活動。中介代理機構顯然不屬于本部門也不是什么主管部門,也沒有屬于本部門所需要的特殊專業技能。因而采購人不得將部門集中采購的項目委托分散采購,而必須依法部門集中采購或委托集中采購機構采購。
 
  探索

  集采目錄收窄 分散采購亟待跟進
 
  我國《政府采購法》規定,政府采購實行集中采購與分散采購相結合,即集中采購和分散采購都屬于該法的調整范疇,分散采購也應嚴格按照規定程序開展,也應接受監管部門的有效監管和社會公眾的監督,也應承載政府采購的各項政策功能……
 
  但實踐中,因分散采購規模相對較小,在政府采購總體量中所占比例不及集中采購,因此業界對這種采購模式的關注和重視程度遠不夠,而賦予這種采購模式的采購政策承載功能也相對較弱,具有很大提升空間。
 
  相對于集中采購來講,分散采購主要是解決采購人的急需、小額、特殊要求以及專用產品(項目)的采購問題,具有采購效率高、采購靈活的特點,所以其在滿足采購人多樣化和個性化需求方面具有獨特優勢,是集中采購模式的必要補充。
 
  綜觀2015年以來各地陸續公布的新一期集采目錄可以看出,各地集采目錄的品目范圍整體趨于收窄,集中采購“瘦身”,即分散采購的范圍擴大。而隨著中央和地方在各領域對簡政放權的進一步有力推動,可以預見,分散采購在整個政府采購中的范圍和規模趨于擴大和上升。
 
  但實踐中,分散采購還存在不少問題,如采購人主體責任落實不到位、自由裁量空間大,操作實施隨意,以及監管部門監管不夠全面深入等,都影響到分散采購物有所值目標的充分實現,不利于政府采購的公平公正開展。這既損害了政府采購的社會公信力,也難以適應分散采購范圍逐步擴大的趨勢。所以,如何改善目前的分散采購現狀、規范分散采購執行操作,成為擺在政府采購監管部門和執行部門面前的一項急迫工作。
 
  分散采購和集中采購的共性與個性
 
  作者:劉躍華
 
  “網下無交易,網上全公開。”這是國務院總理李克強2015年10月30日在安徽合肥公共資源交易中心考察時作出的重要指示。他說:“公共資源是人民的資產,政府要讓公共資源交易在陽光下操作,提高和優化資源配置效率,對人民資產負責。”而公共資源交易的范疇涵蓋政府采購,政府采購又有集中采購和分散采購之分,這也就意味著分散采購并不是“關起門”的采購,也要在陽光下進行操作。
 
  分散采購是我國《政府采購法》確立的兩種采購模式之一。《政府采購法》第七條規定“政府采購實行集中采購和分散采購相結合”,但至于分散采購的方法步驟,法律并沒有作詳盡的介紹。《政府采購法》第十八條:“采購未納入集中采購目錄的政府采購項目,可以自行采購,也可以委托集中采購機構在委托的范圍內代理采購……屬于本單位有特殊要求的項目,經省級以上人民政府批準,可以自行采購。”可見,對自行采購是否屬于分散采購,該條款也沒有給出進一步的解釋。
 
  直到2015年3月1日,國務院頒布實施《政府采購法實施條例》后,我們在第四條中看到了相關答案:“所稱分散采購,是指采購人將采購限額標準以上的未列入集中采購目錄的項目自行采購或者委托采購代理機構代理采購的行為。”
 
  很明確,無論是《政府采購法》還是《政府采購法實施條例》,關于對采購方式、程序等操作要令,都沒有專指只限于集中采購,而是冠以政府采購,雖未明確強調應包含分散采購,但事實上包含,并且符合法律法規的一般邏輯。分散和集中只是實施采購行為的主體不同,并不是不受政府采購法律法規的約束。因此,關于分散采購的特性,應該緊緊圍繞法律法規給出的規定及闡釋進行思考。
 
  分散采購和集中采購的共性
 
  共性一:采購過程中所應遵循的原則相同,均是公開、公平、公正和誠實信用。
 
  共性二:采購方式相同,均應采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、競爭性磋商,以及國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。這些采購方式在分散采購和集中采購下都是通用的,具體操作要求上也沒有差別,比如該公告的信息都要按要求公告,不能只在單位網站公告,須在財政部門指定的媒體上發布公告。
 
  共性三:采購程序相同。
 
  ①按照已批復的部門預算編制政府采購實施計劃,報本級政府財政部門備案。②采購人或者采購代理機構應當在招標文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目的預算金額。③采購人或者采購代理機構應當按照國務院財政部門制定的招標文件標準文本編制招標文件。④政府采購招標評標方法分為最低評標價法和綜合評分法。⑤除國務院財政部門規定的情形外,采購人或者采購代理機構應當從政府采購評審專家庫中隨機抽取評審專家。⑥除國務院財政部門規定的情形外,采購人、采購代理機構不得以任何理由重新組織評審。⑦采購人或者采購代理機構應當按照政府采購合同規定的技術、服務、安全標準組織對供應商的履約情況進行驗收,并出具驗收書。
 
  共性四:采購合同、供應商的救濟渠道、財政部門的監督檢查和承擔的法律責任與集中采購也無差別。不同的當事方,行使相應的權力,承擔相應的責任。
 
  共性五:采購場所。
 
  根據《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》(國辦發【2015】63號文)規定,政府采購(分散采購與集中采購)均須在統一的場所設施標準和服務標準下組織開展。
 
  分散采購與集中采購的個性
 
  采購范圍:集中采購的范圍有《集中采購目錄》規定,即凡屬于目錄內的必須實行集中采購。
 
  分散采購的適用范圍則是《集中采購目錄》以外和經省以上人民政府批準,即凡是未納入《集中采購目錄》的政府采購項目,都可實行分散采購;凡是本部門(單位)有特殊要求的項目,經省以上人民政府批準,可實行分散采購。
 
  實施主體:集中采購的實施主體只有一個,即集采機構。
 
  分散采購的主體,按照法律法規的規定,可以是采購人、集中采購機構或是集中采購機構以外的采購代理機構。如果是由采購人自行采購的項目,則采購人(招標人)需對采購全過程承擔相應的責任和義務;如果采購人將分散采購項目委托集中采購機構代理采購,則由集中采購機構根據雙方簽訂的代理協議承擔相應的責任和義務;如果采購人將分散采購項目委托給集中采購機構以外的采購代理機構代理采購,則由該代理機構根據雙方簽訂的代理協議行使權力和義務。
 
  營利性:根據《政府采購法》“集中采購機構是非營利事業法人”的規定,執行集中采購項目的集中采購機構不應當收取服務費用,但法律法規并沒有對采購人和集中采購機構以外的采購代理機構的服務收費行為作出禁止性規定。至于《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十三條“招標文件售價應當按照彌補招標文件印制成本費用的原則確定”,也沒有載明集中采購機構或非集中采購機構。但目前一些省份的集中采購機構連招標文件也取消了收取成本費用。
 
  可見,分散采購與集中采購在政府采購的大框架下是相同的,如都需遵循“三公”及誠信原則、嚴格評審、規范操作程序等;而在采購范圍和實施主體等方面,又各有特性。可以說二者是“大同小異”,同時又都受政府采購法律法規的約束。所以,分散采購也必須嚴格在政府采購的法律法規框架下開展。
 
  特別說明
 
  部分內容整理自《政府采購法實施條例》釋義。
 
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