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如何构建采购需求管理体系 ?

作者:朱萧俊 发布于:2019-07-22 17:32:30 来源:政府采购信息网
    2018年11月14日,中央全面深化改革委员会第五次会议在北京召开,会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》。方案指出,深化政府采购制度改革要坚持问题导向,即要强化采购人主体责任,建立集中采购机构竞争机制,改进政府采购代理和评审机制……此次深改,中央把强化采购人主体责任放在改革的首位,而且对提出的改革目标也非常明确,核心就是两个字:清晰。
 
    何为采购人的主体责任
 
    对采购人的主体责任,《政府采购法实施条例》第十一条第一款规定:“采购人在政府采购活动中应当维护国家利益和社会公共利益,公正廉洁,诚实守信,执行政府采购政策,建立政府采购内部管理制度,厉行节约,科学合理确定采购需求。”
 
    笔者认为,在规定的这些主体责任中,其核心是“科学合理确定采购需求”。《政府采购法实施条例》第十五条第二款规定:“采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。”
 
    也就是说,“完整、明确”是对科学合理确定采购需求的总体要求。而对“完整、明确”具体要求的规定,《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第十一条又作了明确规定:“采购需求应当完整、明确,包括以下内容:
 
    (一)采购标的需实现的功能或者目标,以及为落实政府采购政策需满足的要求;
 
    (二)采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准、规范……
 
    缺乏制度管理体系成突出问题
 
    我国大多数采购人,将确定采购需求分三大部门管理,即需求预算部门、需求使用部门、需求采购部门。具体分工:预算部门负责审批预算,使用部门负责上报计划,采购部门负责招标采购。
 
    目前,由这三大部门共同确定采购需求,最突出的问题是缺乏部门之间综合、协调、科学的制度管理体系。预算部门往往从内部控制规范要求,从建立健全内部控制制度要求,来编制采购预算
 
    使用部门常常重经验,轻调查,设置采购需求参数不是建立在充分的市场调研基础上,而是从自身的专业角度来考虑,或者干脆请潜在供应商代劳,提报了事。
 
    采购部门收到上报的需求后,对其中隐含的一些问题,如参数设置过于简单或复杂或严苛宽泛,货物缺乏执行标准或标准不统一,专业术语表述不够严谨、规范等,又无法从专业角度,对其进行合理判断,最后只能照单全收,或全权委托给代理机构编制发布。
 
    在确定采购需求工作中,存在分头管理,缺乏相互沟通、科学合理的采购需求制度管理体系。
 
    “对症下药”做好采购需求制度化管理
 
    要改变目前的现状,除了找问题,更要找差距。其中一些发达国家的好经验、好做法,也值得学习和借鉴。其中,美国的采购官制度或许对我国政府采购领域有所启发,比如说确定采购需求的制度管理方面。
 
    政府采购在美国已有200多年的历史,美国没有专门的政府采购法,联邦政府将散见于约500部法律中的有关政府采购规定,加以综合和细化,形成了《联邦采购条例》(Federal Acquisition Regulation,以下简称“FAR”),作为政府采购的基础性法律文件。
 
    FAR非常重视采购需求的制定,对采购计划、需求来源、市场调查、需求描述等都做了详细明确的规定。其中对于通用类的产品和服务,还分门别类制定了性能指标、技术标准、验收办法等;对于专用或需求不明确的产品或服务,明确采购人有责任和义务根据本行业、本单位的特点及产品的不同用途,提出个性化的明确而详尽的采购需求及验收方案,防止倾向性。
 
    实行专业的采购官制度是美国政府确定采购需求的制度化管理一大特色。首先,采购官不仅要以市场调查的方式来确定各种需求,而且对于非通用类的货物或服务,在确定需求以前,还要求各潜在投标人提供解决方案、标准或相关文件,作为确定采购需求时改进的依据,同时,还必须考虑社会经济政策方面的要求。
 
    其次,要求采购官应当从功能、性能、基本物理特性等方面,详细具体描述需求,鼓励采购官采购标准化的通用产品,并且要求尽可能的鼓励竞争。
 
    相比之下,我国2013年开始施行的招标师资格注册执业管理制度,于2016年被取消。可以说,目前我国没有专业的政府采购职业资质认定,政府各部门也没有形成职业化的政府采购队伍,采购从业人员素质参差不齐,执业能力明显不足,这些都成了下一步健全科学合理确定采购需求的改革障碍。
 
    三点建议促进科学合理确定采购需求
 
    一是强化确定采购需求的主体责任。如前所述,目前我国采购人确定采购需求的工作,一般被分成为三大块,即预算、需求、采购,形成了分头管理、各自为政的局面,这样对科学合理确定采购需求非常不利。
 
    针对上述情况,建议将“分头管理、各自为政”,改变为“分工协作、主体负责”,明确采购部门为确定采购需求的主体责任,预算部门和使用部门分工协作,使得采购部门在确定采购需求工作中,能够主动做到相互沟通,相互协同,相互配合,从而确保主体责任履行到位。
 
    二是健全确定采购需求的制度管理体系。采购人内部要健全确定采购需求制度管理体系,其中对采购计划、需求来源、市场调查、需求描述等工作要进行制度化管理。
 
    此外,要明确采购部门有责任和义务,在确定采购需求时,应当通过市场调查的方式来确定各种需求,而且在特殊情况下,在确定采购需求以前,还应当要求潜在投标人提供解决方案、标准或相关文件,作为确定采购需求时改进的依据。
 
    最后,在鼓励竞争的同时,还必须考虑国家政府采购相关政策的落实。
 
    三是提高确定采购需求的职业化水平。建议借鉴美国采购官制度,逐步提高采购部门从业人员的准入门槛,对确定采购需求的具体从业人员,加强执业技能的教育培训,重建采购从业人员的职业资质制度管理,最终实现具有中国特色的,具有职业准入或认证的采购官制度体系。

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